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负债经营城市的思路 和化解城投负债风险的办法及建议
信息来源: 宜春市城市建设投资开发总公司   更新时间: 2010-11-18  点击人次:
 

负债经营城市的思路
和化解城投负债风险的办法及建议
 
n           邹进勇
 
在我国市场化改革日益深入,城市化快速发展的条件下,地区间竞争日益激烈,经营城市显得尤为重要。如何有效地经营和改善城市环境,提升城市功能,增强城市竞争力,已成为新形势下城市建设和管理的重要课题。要经营好城市,资金是瓶颈,也必然要负债,因为本级财政本身就是“吃饭财政”,靠财政资金来支撑庞大的城建资金的支出是不可能的。所以,城市负债将成为城市经营过程中重要的财务活动,加强城市负债的管理和构建科学有效的负债偿还保障机制,不仅具有十分重要的现实意义,而且有利于提高城市举债经营效果,促进和谐社会的发展。
一、多方举债负债经营,在城市建设中发挥十分重要作用。如何举债、如何加强负债管理?必须注意把握以下几个要点:
1、举债目标要明确,思路清晰,增强风险意识。城市负债经营是城市经营过程中解决资金来源的重要渠道,可缓解城市建设中仅靠财政资金供给的压力。但必须明确举债的财务目标,明确举债资金的使用方向,提高资金的使用效率。近几年来,从市政府实施的城建项目的规划足以说明。例如:为什么要建明月立交大桥,因为城北的发展日新月异,但由于工业园的建设使城北发展空间受到限制。而城南尚有开发空间,只要把明月立交桥建成,同时在城南新建一个花博园即可带动城南十几平方公里的开发,使城区面积扩大。迎宾馆项目的建设,带动大塘片区3000多亩土地开发。北湖公园建设带动与工业园接口处的3000亩土地的进一步开发。禅宗博览园建设可带动外环北路以北3000多亩土地的深度开发利用。环城西路的改造可带动城西片区的发展。机场路的建成,扩大了城市十几平方公里的开发利用,等等。通过以点带面的基础设施项目的建设,提升了城市品位,增强了城市功能,提高了我市中心城区的综合竞争力,像这样具有带动和刺激作用的城建项目,如果不举债尽快加以实施,将会错失良机。
2、举债渠道要多元化,避免新的金融风险。据不完全统计,绝大多数城建项目资金来源中的70%—90%均为银行贷款,因为城建项目具有回收期长、公益性等特征,过多依靠银行贷款单一筹资渠道,不仅形成过重的财政负担,而且加大了金融风险。应当拓宽筹资渠道,优化资源配置,采取银行贷款、信托、发债、项目融资(BOT、BT模式),可转换债券、融资租赁等多种融资方式相结合。近年来,市政府为缓解城建资金压力,相继推出BT项目融资,比如:宜阳大厦项目融资2.8亿元,环城西路项目融资0.9亿元,芦洲大桥项目融资0.9亿元,“四馆一社”项目融资1.5亿元,高士北路项目融资0.8亿元,机场路A线项目融资2.2亿元等,通过BT方式融资达9亿元。这样不仅筹集了更多的建设资金,而且分散了金融风险、违约风险,从而实现各方共赢。
3、树立适度举债理念,运用科学论证及监督手段加强负债管理。城市建设的各项活动都离不开资金的支持,建设资金的不足是大多数城市面临的共同难题,举债是解决资金缺口的现实选择。从本质上讲,地方城市建设举债属于地方财政透支。地方财政能否承担这么大的债务包括金融风险,必须慎重考虑。然而树立适度举债理念,运用财务比率原则,科学论证,测评举债规模就显得尤为重要。
目前,我公司作为市政基础设施投融资平台已向银行及其他金融机构融资贷款约26亿元,为完成市政府下达的城建项目投资和融资任务,计划在2010年新增融资额20亿元。如果融资成功,累计负债46亿元。看似负债数额较大,但由于我公司融资贷款的期限均属中长期贷款(均在7—10年),加上利息支出,按10年分摊,平均每年还本付息额约5亿元。如果按80万元/亩的地价出让土地,扣除20万元/亩的土地开发成本,每亩土地纯利60万元/亩,每年只需出让830亩土地就能确保年度还本付息支出。近几年,我公司投资承建的市政基础设施两侧,已储备上万亩土地,如2010年计划融资的20亿元到位并投入基础设施项目,又可储备上万亩土地。由此,近五年内储备土地量可达2万亩。随着基础设施的建成,周边的土地价格会迅猛升值,为偿还负债储备了大量的优质资源,完全可以确保按期偿还负债,树立政府诚信形象。另外,提前举债实施拟资项目,按市场预期,可大大减少投资成本,节约建设资金。因此,我公司提出在2010年度新增融资额20亿元的目标是在适度范围内。
4、建立健全城市负债偿还保障机制。目前,不少城市债务规模庞大,而且结构分散,有些城市财政已经超负荷运转,城市债务风险正在日积月累,不断增加。为此,应从以下几方面建立城市负债偿还保障机制:
第一、加强城市负债的统一管理,设立专门的管理机构,做到心中有数,总量动态控制举债规模。
第二、强化诚信建设,以便可持续举债。
第三、积极开辟偿债渠道,优化债务结构,避免偿债风险。
第四、降低城市负债融资成本,减轻还款压力。
二、如何化解负债风险,经营好城市土地资源是关键。
前一段时间,“城投债”问题引起了媒体和公众的广泛关注。特别是在当前投资拉动内需的宏观经济形势下,信贷环境相对较为宽松,各地方政府为配合基础设施建设,都选择通过城投公司大量举债。据相关报道,截至今年5月末,全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元。对此问题关注的焦点,无疑集中在其所带来的风险隐患。近期,各地方政府已开始普遍关注城投公司自身的风险问题,而对多数城投公司而言,当前最主要的风险仍然是负债风险。
城投公司作为市政基础设施投融资平台,“天生”地肩负着履行政府城建职能的责任,因此,城投的风险本质上是城市政府的风险。
但地方政府的财政预算内收入这个“大盘子”。它主要包括一般预算收入和基金预算收入,前者就是大家经常讲的“吃饭财政”,主要来源于各类相关税收和部分收费,承担着城市经济社会发展的一般性、常规性的支出,但“吃饭财政”很难承担城市开发建设的支出需求,靠它解决城投债务几乎不可能。基金预算收入则一般都有明确的收入来源和支出方向,其中能够用于城建支出的最主要是土地出让收入,而城投公司的负债风险的化解,很大程度上就取决于城市政府对土地资源的经营以及土地出让收入的实现能力。
因此,无论是增强城投公司债务融资能力还是化解城投负债风险,除了做好招商引资、刺激产业发展以增加税收收入之外,更重要的是做好经营城市土地资源的文章。实践中,地方政府也确实都把偿还城建负债的赌注压在了“土地财政”上了,这就不难解释地方政府愿意制造“地王”的原因了。对于“地王”的制造,可谓褒贬不一。但无论从理论还是实践层面来看,保持城市土地价值的适度增长还是非常有意义的。
第一,站在城市整体发展的角度来看,各类市政基础设施建设成本主要是由可出让的经营性用地承载的,而随着城市功能不断完善,土地的增值空间也在不断增长;
第二,周边环境的成熟以及房地产价值提升所带来的“溢出”效应,为偿还城投负债提供的资金来源会不断增加。
第三,合理、集约的利用土地,尽量避免低价所可能引发的资源浪费,保持对土地价值的合理评估和总体的适度增长率。
由此可见,城市土地资源经营的核心在于加大基础设施建设力度,增强城市功能,提升城市品位,从而提升土地价值。
按照市政府2010年城市基础设施建设的总体规划和部署,为加快宜居城市建设步伐,不断完善城市基础设施,打造生态宜春城,计划推出并在三年内完成9大项目建设,投资总额20亿元。即:花博园5亿元,北湖公园4亿元,欧洲风情一条街0.8亿元,观光塔1亿元,秀江东路三期4亿元,禅宗博览园2亿元,卢洲大道延伸1亿元,秀江西路改造1亿元,宜春大桥改造1.2亿元。随着宜阳新区基础设施的不断完善,在建和拟建项目的逐步竣工交付使用以及秀江东路沿江延伸改造,外环北路、环城西路的拓宽贯通,宜春大桥、卢洲大桥、袁山大桥、明月立交大桥等项目建成,不仅拉开了城市框架,完善了城市基础配套设施,对提升宜春城市品位、完善城市功能将起到积极推动作用,宜春中心城区的土地价值也将得到大幅提升,可开发利用的土地面积也将不断扩大。只要政府加强规划利用,增强土地一级开发深度,加大土地营销策划力度,有计划、分步骤地从需求层面刺激土地房产市场,吸引投资者提升市场信心,树立理性预期,最终实现土地出让收入的大幅递增。由此,可确保城投负债的如期偿还。
城投公司作为市政府城建投融资平台,负责城市基础设施项目的投资建设,向银行及其他金融机构申请融资贷款,虽然金融机构提出需地方财政作担保,要求地方财政“蔸底”。从表面上看,似乎给地方财政增加较大的负债,并承担较大的负债风险,但是各金融机构却是心知肚明,提出这样的要求,只是利用地方城市政府的信用,而实质还是也只能是地方政府通过完善城市基础、提升城市功能,带来土地增值,以实现的土地出让收入来偿还负债。目前,我市城投公司举债规模相比其他地市城投还是较少的。就赣州城投而言,2009年以前举债超过60亿元。2009年已发行15亿元企业债券,加上银行贷款,其债务总额已突破百亿元,现在又开始计划发行第二期城投债,可见,赣州的举债理念有多超前。事实和实践证明,各级城市政府要加快城市建设步伐,唯一的选择就是负债经营,“以城生地”,“以地养城”。
综上所述,本人提出几点建议,供领导参考:
1、力争在两年内新增城建融资贷款20亿元,用于政府拟实施的基础设施建设和以前年度贷款的还本付息。
2、把城投公司与宜阳新区融为一体,在宜阳新区的统一领导下,做大做强城投公司,把基础设施建好后,成片的土地依法由城投公司收储,作为资源开发利用,既可做到人员整合、资源共享,又可实行政企分开,实现企业自主经营,增强城投公司的投融资能力。
3、尽可能培育新的增长点,由城投公司与市土地收储中心合作征收和收储可开发利用的土地并依法办理相关手续。
4、加强城市规划调控和土地利用规划,逐年有计划出让部分土地,变资源为资金,按约定偿还贷款本金和支付贷款利息。
5、经过2—3年的努力,做大做强城投公司,产生的开发利润,再投入到城市基础设施建设,以达到良性循环的效果。

 

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